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附录二 德国议会制度的演变（第1页）

一早在传奇的罗马帝国前期，就已经形成了通过议会来投票决定国家公共事务的惯例了。当时，参与这种帝国御前议会的人员是选帝候和帝国中的一些贵族。直到十二世纪初，法兰克福才正式形成了国家的民国议会。在1495年，罗马帝国的哈布斯堡王朝正式将决策的御前以为改称为“德意志帝国议会”。当是能够参加这个“德意志帝国议会”的人被分成了三种。第一种就是由选帝候、具有实权的宗教领袖组成的最有势力的选帝候集团。第二种是有帝国的各个诸侯王组成的诸侯集团。排在末尾的，则是那些由各个自由城市推举出来的城市代表所组成的城市集团，当时的城市代表就是早期市民阶层的发言人。当时，有许多问题都是由这个德意志帝国议会来商讨的，比如战争的决策，军队出征的事宜，制定帝国的法律，帝国的税收问题的解决。然而，虽然这个帝国议会有着议会的名头，但他并不能算是真正的议会。因为这个议会不具有真实的决策权，它只是作为帝国执政者的一个问题咨询处所存在的。而且，参与议会的议员大部分都不是经过正规的选举产生的，根本不代表民意。而那些在第一集团的议会可以说是一家独大，制定法律的程序和规则都掌握在第一集团的手中。甚至，议会提出的决策不需要其他大多数议员的同意就可以通过。在将近一百年之后的1648年，作为第三集团的城市代表才真正拥有了投票权。从这个情况来看，御前会议没有能让整个帝国的意志统一起来，也未能很好的行使国家的权利，更未达到监督帝国的行政机构和联邦国家的效果。

德意志国家的制度在十八世纪末的法国大革命冲击下，终于开始从封建的环境中有所动摇。当时，在罗马帝国的一些邦国中，封建的农奴制逐渐被先进的资本主义所带来的全新的经济方式所取代。拿破仑率领的军队在1806年从莱茵河的左岸登陆，侵占了那里。侵入莱茵河左岸后拿破仑便将十六的德意志的邦国联合起来，建立了“莱茵同盟”。这个时候，在经济和政治上已经破碎不堪的罗马帝国，终于无法支撑起庞大的国土。就这样，神话般的罗马帝国就此真正从历史的版图上消失，而所谓的“德意志帝国议会”也随着罗马的消逝无疾而终。无疑，德意志邦国在法国大革命的浪潮中在经济和政治制度方面都受到强烈的影响。但是，当大革命的浪花退去。留在沙滩上的坚固城堡并不多。只有少部分的德意志邦国真正的确立了资本主义的制度。比起那时的其他欧洲国家，资本主义的完成度并不高。其他的德意志大邦国却又逐渐恢复了原来的封建王朝制度。主要原因也不怪他们，法国的军事遭到失败以后，资本主义没能在德意志的土地上生长开来。1848年，法国又爆发了史称2月革命的资产阶级革命。这场革命为德意志邦国带来了又一次福音。受到二月革命的影响，德意志的各个邦国和自由城市接连爆发了由那些自由的资产阶级，农民阶级个工人阶级为主体的人民起义，参与这场革命的还有邦国中那些民族主义者，大多都比较激进。这场人民起义的大风潮标示着人民普遍希望可以统一德意志民族，并召开德意志国家的国民会议。

就这样，在1848年的5月18日。第一届的德意志国民会议终于拉开的帷幕。会议的地点的是法兰克福的圣保罗教堂。我们来看看参加这一次国民会议的议员都有些什么人：当时，议员由各个邦国根据宪法选举出来的。一共有八百一十二名议员和代表参加了这次会议。正式的议员有五百八十五名。他们中的大部分人是知识分子，譬如大学教授拉，法官、律师、检察官这类“绅士”。在议员中，仅仅有四个是手工业阶级的人。而工人阶级当中没有一个人有幸参加。人们于是就称这次国民议会是“教授”、“绅士”的议会。

当时议员已经分为三个派别，一派是持左思想的左翼，一派是右翼，还有在这两个派别之间，人数占比较多的资产阶级自由派。资产阶级自由派大约有两百七十人。自由派中的主力骨干就是那些对有限选举和君主立宪制十分的支持，并努力争取这两者的实现的人。当时，在圣保罗教堂举行的国民会议虽然出现了不同的派别和立场，但是他们并没有明确的组织成政党的形式。那些持有相同立场的议员聚集在一起，并且定期举办聚会活动。他们还从自己人中间推举出领导人，制定相关的计划。这就是后来德国政党的雏形。但是，在国民会议中出现的各个派别之间相互斗争的现象，在当时也经济给立宪的过程制造了阻碍。

当时，国民议会选举出了德意志帝国的摄政王，他就是奥地利的公爵约翰。同时，国民议会还设立了帝国部，但是这个帝国部不仅没有实权，在民众和国家机构中也不具有什么威信。国民会议举办的同年十二月，在二十七日那天，会议还宣布了德意志的宣言《德意志人民基本权利》，这份宣言是按照法国革命的人权宣言和美国的独立宣言来起草的。

国民会议的第二年三月，他们又在当月二十八号那一天以德意志宣言为基础颁布了民主宪法。这部宪法中第一次包含了公民的出版自由，经商的自由，在帝国内移民的自由，公民人身自由，以及法律平等，法官和警察无权侵犯公民，也无权任意逮捕公民。原来帝国贵族享有的特权不复存在，研究科学的人可以聚在一起结成社团，公民也可以自由的选择自由，这些公民权利的基本条目。同时，德意志的国家政体终于确立为君主立宪制。而帝国议会也改成了两院制，由上院和下院组成。上院被称为国家院，各个议员从邦国中产生。下院则被称为人民院。顾名思义，人民院就是由人民组成的议会。所有的议员都是在全德意志范围内直接通过人民自己选举出来的。选举的方式是普遍、平等的，因此人民院的议员可以说是直接代表德意志人民的意志和利益。这一部民主宪法同时强调了，皇帝仍然掌握着国家的行政权。但是帝国的政府机构和人员是通过议会产生的，帝国的政府要对议会负责。这就限制了皇帝的权利，扩大的人民的权益。议会在对德意志的统一问题上出现了矛盾。一部分人认为未来的德意志帝国不要包括奥地利，要建立一个小的德意志。而另一部分的人则欢迎奥地利的加入，从而建立一个大的德意志帝国。虽然奥地利坚持要加入德意志帝国的版图，把他们十几个民族纳入到德意志大民族中间，但是当时的大多数邦国都并不同意奥地利的加入，他们想要建立的是小德意志。在国民议会中，议员们建议邦国普鲁士的国王威廉四世来担任德意志帝国的的皇帝，但是威廉四世本人却不同意，因而这项提议只能作罢。在1849年，国民议会召开的第二年，一些地区相继的爆发了人民起义。参与起义的人们希望国民宪法能够用一种自下而上的方式来实施，但是这些起义最终却没能使实施宪法的形式改变，人民起义军萨克森、法耳茨和巴登这三个地区受到了打击，被镇压了下去。这波人民起义的浪潮过后，德意志的国民会议仅仅存在了一年又再度被迫解散，从历史的舞台向后隐退了。我们将德意志国民会议失败的原因归纳起来，可以分为三个方面。第一个就是，虽然组成议会的议员大多都是知识渊博的读书人，情操高尚，他们也都很爱国。但这些人却严重的缺少政治上的经验和眼光，他们用自己学问上的逻辑和思维去思考政事，思考立宪，因而很容易被束缚在伦理的条条框框之内。政治的东西永远不能只写在纸上，缺少政治眼里的议员们并不知道，政治家不应该顽固的去坚持那些次要的东西，同时反而还丢弃掉主要的问题。执着于次要的东西会让他们失去良好的时机，也让国家失去了变得更好的机会。这些议员不能被称为优秀的政治家。第二个原因，则是资产阶级的自由派在德意志的国土上扎根不深，他们在推行资产阶级民主的时候常常表现出自身的软弱，也经常妥协旧的封建主义的君主专职。这样，就使得资产阶级在国家内站不稳脚跟。第三个原因，就是参加国民议会的代表是代表他们自己本身。而没有代表其他任何团体，任何机构。他们不代表政党，也不代表社会政治或是经济的集团。因此，这些人既没有军事上的权利，也没有执掌经济和行政的有效手段。因此，通过国民议会下达的决议根本没有什么效力，各个邦国有反对的时候，制宪的过程就变得举步维艰，因在在邦国中谁也不愿意吃亏。

法兰克福国民议会在1848年遭遇到了失败。这表明，资产阶级想通过革命改变德意志的国家制度，即推行君主立宪制，实现全德的民族统一的尝试失败了。虽然结果如此，但国民会议毕竟是一个良好的开端，他们对制宪和统一问题的尝试为德国后来的资产阶级民主制度创造了一乐勇敢的先驱。

二、普鲁士邦代议制度的产生

在十九世纪的三、四十年代，普鲁士就成为了德意志帝国中经济实力最为强盛的邦国，随着德国工业革命逐渐席卷各地，普鲁士也成为了邦国中工业化脚步最快的。当时，普鲁士的手工业阶层纷纷的转向工业革命中的大机器方向。显然，在工业革命的洗礼下，普鲁士的社会形态慢慢的发生着改变。普鲁士的资产阶级开始登上主要的舞台，伴随着资产阶级不断发展壮大的，就是具有现代雏形的无产阶级。但是，资本主义所强调的积累资本，雇佣无产阶级的生产方式与旧的封建生产制度存在严重的矛盾。法国革命播种的关于人人自由和平等的种子在普鲁士人的心中生根发芽，那些新兴的市民阶层所组成的市民社会在专职的君主制度统治下，双方变得越来越剑拔弩张。

在革命步步紧逼的情况下，普鲁士邦在1848年的5月对参与法兰克福国民议会的议员进行选举时，同时也推选出了他们普鲁士邦的制宪会议议员。他们在这次的选举中一共选出了普鲁士邦自己的制宪会议代表四百人。这些代表中，很大一部分都是资产阶级人士。1848年的普鲁士制宪议会可以说是德意志的历史上第一个通过民主的选举代表来组成的制宪议会。国民会议召开后的七个月内，议员们对制宪的讨论从来没有停止过。但是，这场激烈的政治论战还没有得出一个结果，国王就下令要议会接受他自己制定的宪法草案。国王钦定的宪法草案让议会内外都十分的愤怒。在这个过程中，普鲁士邦内不同阶级之间的矛盾呈现出了无法调和的状态。于是，在1848年12月，这个只举行了一次的法兰克福国民议会在国外的钦令下宣布解散。就这样，普鲁士邦的资产阶级想要通过改革来实行代议制的努力也失败了，这也说明了通过“自上而下的”改革无法有力的转变国家性质。

法国完成其由资本主义替代原来的封建国家性质，是通过资产阶级的人们举起武器，通过革命的方式实现的。而普鲁士邦的资产阶级选择了一种更为温和的方式：改革邦国的社会性质，再借由社会性质的改变影响国家的性质。与粉碎封建国家机器的法国人不同，普鲁士逐渐的发展处了数量可观的资产阶级。在资本主义高速发展的那个时代，普鲁士的资产阶级不可避免的开始索求参与政治，并享有议政资格的权利。普鲁士的君王在数量众多的资产阶级面前不得不有了一些举措。于是，在1850年，国王颁布了一部新的宪法。新的宪法是在原来钦定的宪法上加以改动而成的。在这部新宪法中，国王又恢复了议会。但这个议会的形式与从前大不相同。议会是两院制，由上院和下院组成，这根英国的议会颇有相似之处。上院又被成为贵族院，其成员都是世袭的贵族与那些终身贵族组成，终身贵族是由国王亲自授予爵位的。下院又被称为是代表院。代表院的议员通过选举产生，这个选举又被分为三级。三级的选举就是将普鲁士的成年男性选民分成三个等级，显然当时的女性还没有选举权。这三个等级分别代表了三种纳税情况不同的人群。第一等级的人为国家纳的税最多，但同时他们的数量也是最少的，大约有13。3万人被分到了第一等级中。而第二等级选民纳的税收少于第一等级，但不是最少的，他们大致有49万多人。最后一个等级自然就是纳税最少的选民组成的了。第三等级的人数很多，有265万多人。虽然，这些三个不同等级的选民人数不尽相同，但他们选出来的议员人数都是一样的，这使得大的资产阶级在下院具有了很强的优势。当时，下院的主要职权方向就是国家的经济，像新税收的批准，对国家的财政收支进行监查。宪法同时规定，出了经济方面的财政要立法，必须得由政府向下院提出。其余的法案就可以由政府向上下院中的任意一个院提出。同时，上下两院也可以各自提出需要立法的法案，这时候，法案的批准需要两院的一致通过这个法案才能被写入法律中。但是，国王的让步不会是无止境的。普鲁士君王仍然保持者对法案的否决权，即议会的最终结果还是掌握在国王的手中。国王下属的政府直接向国王负责，并不由议会选举产生，也不需要对议会负责。在十九世纪的六十年代初期，普鲁士正处在一个由容克阶级主宰政权的时代，他们与资产阶级常常爆发冲突。但当时的资产阶级已经获得了对政治的参预权，虽然政权掌握在别人的手中，但这个受到牵制的政权依然能够代表资产阶级的某些利益。资产阶级对政治的参与在一定程度上牵制了国王的行政。但本质上普鲁士仍然延续着之前的专制统治，只是，国王用立宪的漂亮窗纸糊住了国民的视野。后来，德意志第二帝国的也延续接纳了普鲁士的这一做法。

三、北德意志联邦会议和德意志帝国会议

在1866年的8月。普鲁士和奥地利之间的战争以普鲁士的胜利落下了帷幕。在这之后，处于莱茵河以北的共二十四个德意志邦坐到了圆桌前，组成了联邦并制定了联邦条约。这个条约把二十四个德意志邦联合在一起，新的联邦制国家决定通过一种平等、普及和自由的方式选举他们的议会，并由这个议会一同来制定联邦的宪法。在1867年的4月由，在联邦国的范围内选举出来的议会正式通过，并与当年的七月正式开始产生效力。

联邦宪法规定，内部的邦国在形式上各自是保持独立的，但由普鲁士邦的国王作为联邦主席团的首脑，联邦的主席团是行使联邦的行政权的唯一机构。同时，宪法中还表明，联邦的立法权被归与了两个权利的组织机构。一个就是被称为帝国议会的上院。帝国议会的议员也都是通过自由、公正、普遍的方式来选举产生的。第二个就是被成为下院的联邦参议院。虽然被称为下院，但是联邦参议院是真正掌握了联邦政权的机构。各个邦选举出来的代表组成了联邦参议院，并由联邦的首相，普鲁士国王来组织并主持对上院提出的法案进行讨论，最终确定是否通过上院下的决议。但是联邦的首相对议会并不买账，他不对议会负责，也不用担心被议会罢免。因为议会没有这样的权利。当时的联邦参议院一共有二十六个席位，普鲁士占去了其中的大部分，一共有十三个票数，与此同时联邦主席团也掌握在普鲁士的手中。所以，这个参议院可以说是普鲁士的参议院。普鲁士首相俾斯麦控制着联邦的议会，可以说是联邦的霸主。俾斯麦利用他建立起来的这一套联邦制和看起来十分诱人的民主选举议会来诱使南方的德意志邦国加入到自己的联邦体系中，同时他的野心更是想要通过这种方式来取得全德意志的统一。

虽然，北德意志邦国组成的联邦是一个十分进步的举措。但是它仍然存在一定的问题。比如，联邦国的立宪制度中有一些民意的机构，但宪法并不要求这些机构去坚持他们的权利。甚至可以说这些民意机构不具有实权，也没有权利去批准税收。机构的部长不需要对整个机构负责，而机构中的议员也没有津贴可以拿。相反，民意机构的地位被那些已经上层政府所制定好的军事预算以及联邦国首相所取代，真正拥有权利的，仍然是联邦的首相。

所以可以说，以普鲁士为霸主的联邦国家实行一套全新的民主制度，但却是名义上的民主。因为，人民的主权没有得到伸张，这个制度实际上是为了战胜国普鲁士的国王建立的一个实行君主专制的基础。

在1871年的1月18日，为普鲁士邦的国王威廉一世举办的盛大的加冕仪式开幕。从此，威廉一世成为了德意志帝国的第一任皇帝，德意志统一成了一个强大的帝国。而俾斯麦则担任帝国首相的职位。这个德意志帝国是一个联邦国家，由其他邦国和一些自由城市自愿加入而组成的。在同一年的4月16，政府公布了联邦宪法。这个联邦宪法规定了议会的两院制，保持原来的上院和下院，它们分别是帝国议会和联邦参议院。联邦参议院有权利对帝国议会所提出的决议进一步的确定，并裁决原先由帝国议会进行确定的法案。来安邦参议院可以说是掌握了联邦国政权的机构，参议院的议员是由联邦的二十二个邦国与三个自由城市各自推举出自己的全权代表所组成。德意志帝国的皇帝成为联邦参议院的主席，并领导参议院的工作与事务。

德意志帝国议会的选举采用的是多数选举法，议会的选举周期是五年一次。本着自由、平等、不记名的方式在全国普遍的展开，而出自不同政党的国会议员对委托和指示并不需要负责，他们拥有其他议员没有的豁免权。直到1906年，议会的议员才开始领取议员津贴。当时，帝国的法律需要制定的时候，必须由上下两院的多数议员通过才能够实行。但是，议会却对国王的权利没有丝毫的约束权。国王的政府和他的行政权力议会是没有权利干涉的。同时，议会对法案的提出也受到了一定程度的限制，只有关于财政的法案才必须交由议会进行检查批准。并且，国王掌握着议会的整个命脉，只要通过联邦参议院的审决。他随时可以宣布将议会解散。

我们很容易可以看出，德意志的帝国会议与先前北德意志联邦的帝国议会并无二致。德意志的帝国宪法规定了帝国实行君主立宪制。但是，后来马克思在对德意志的政治特点进行研究与总结的时候曾经说，德意志帝国的国家政体中不仅保留着封建时期的影子，又带有明显受到资产阶级影响的表现。他们用议会的形式来把自己的联邦国家装点成民主的样子。同时实行的是军事的专制，并以官僚制度作为国家的组织者，依靠警察的保护。君主立宪制这五个字中，德意志帝国只是强调了君主的掌控权，但对立宪却没能真正落到实处。虽然德意志帝国对议会的的设立是资产阶级民主制度的一个雏形，但是，在当时国家政权的结构中并不能很清楚的看到以资产阶级为主体的民主政治。所以，德意志帝国实行的议会制度，不能说是完全真正的代议制。

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